检察改革十年成就述评
中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心
目录
序言
一、深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制
(一)全面落实检察机关司法责任制
(二)完善综合配套制度
(三)强化检察权依法独立公正行使
二、重构“四大检察”法律监督新格局
(一)推动实现检察工作职能重塑、机构重组、机制重构
(二)融入和推动刑事司法制度改革
(三)创新民事检察机制
(四)深化行政检察监督制度建设
(五)建立健全中国特色公益诉讼检察制度
三、依法能动融入国家治理体系和治理能力现代化
(一)创新完善法律监督方式方法
(二)建立落实群众信访件件有回复制度
(三)健全完善未成年人检察体制机制
(四)创新举措营造法治化营商环境
四、不断优化中国特色检察管理制度
(一)创建以“案-件比”为核心的案件质量指标评价体系
(二)完善检察人员考核机制
(三)促进建立法律职业共同体同堂培训机制
(四)完善检察人员能力素养提升机制
(五)升级检察信息网络体系
五、未来五年检察改革展望
(一)关于加强和完善中国特色检察机关法律监督体系
(二)关于全面准确落实司法责任制
(三)关于健全检察机关能动服务大局制度体系
(四)关于建立健全“数字检察”工作机制
(五)关于全面构建检察机关现代化管理体系
结语
序言
一、深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制
二、重构“四大检察”法律监督新格局
──重组专业化刑事办案机构
按照中央和国家机关机构改革“一类事项原则上由一个部门统筹,一件事情原则上由一个部门负责”的精神,着眼提高办案质效、加强专业化建设、破除权力碎片化、落实司法责任制,最高检打破过去按照诉讼环节划分机构的管理模式,根据普通犯罪、重大犯罪、职务犯罪、经济犯罪的案件类型新组建四个刑事办案机构,即第一至四检察厅。省、市、县检察机关按照对应原则,结合本地实际进行机构设置。
──单设民事检察机构
针对民事诉讼法修改实施后民事监督案件大幅增加、监督任务日益繁重的实际,顺应新时代人民群众内涵更丰富、水平更高的司法需求,最高检设立第六检察厅,负责民事检察监督工作。省级检察院基本都设立了专门的民事检察机构,地市级院和县级院则根据本地实际,优化整合机构,加强民事检察监督的专门力量。
──单设行政检察机构
针对行政诉讼法修改实施后行政案件申诉率高的实际,为满足人民群众需求,最高检设立第七检察厅,26个省级院和部分市级院成立专门的行政检察部门,专司行政检察职能。行政检察肩负着监督公正司法和促进依法行政“一手托两家”的双重责任,承载着解决行政争议,保护人民群众合法权益的使命,对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
──专设公益诉讼检察机构
根据十八届四中全会关于“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的要求和民事诉讼法、行政诉讼法、英雄烈士保护法等法律规定,在进行两年试点的基础上,2018年7月中央全面深化改革委员会第三次会议批准最高检设立公益诉讼检察厅。这是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,全面贯彻习近平法治思想、习近平生态文明思想,满足人民群众美好生活需要的重要举措,对于落实好检察机关新增法定职责,增强公益诉讼办案力量、提高办案专业化水平具有重要意义。各地积极推进公益诉讼检察机构建设,有条件的地方检察院设立了公益诉讼检察部门。
──充实完善刑事执行检察机构职能
最高检内设机构改革后,将司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等14个罪名案件的侦查职责放到第五检察厅(由原刑事执行检察厅调整设置)。这主要是考虑到相关案件多发生于监管场所,如虐待被监管人员罪、失职致使在押人员脱逃罪、私放在押人员罪等犯罪皆与刑事执行检察部门职责相关,根据职能相近和便利原则,由其进行侦查更为合适。
──专设未成年人检察机构
在中央编办大力支持下,最高检设立第九检察厅,专门负责未成年人检察工作,这是中央政法机关成立的第一个专司未成年人保护的有独立编制的厅级内设机构,标志着未成年人检察作为独立的检察业务正式确立,未成年人检察步入了全新的发展阶段。各地认真贯彻落实新修订的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法有关专门机构或者专门人员配备的要求,积极健全未成年人检察专门办案组织。目前已有2200多个检察院设立未成年人检察机构。
按照检察一体化原则的要求,检察机关在行使检察权过程中应当整体统筹、上下一体、指挥灵敏、协作配合。这反映了检察权运行的基本规律,既有利于整合有限力量排除各种阻力和干扰,充分履行法律监督职责,又有利于统一执法司法尺度,保证法律实施的统一性和公正性。基于此,最高检在“打样”后进一步分级分类对省、市、县人民检察院内设机构进行统一规范,明确下级院的检察业务机构要与上级院对应设置,基层院由于机构数量较少,以政法专项编制数量为标准,规定了内设机构数量的上限。所谓“对应设置”,主要是机构设置理念与职能配置模式的对应,不要求上下级院的机构设置一一对应。各地检察机关认真贯彻党中央有关机构改革精神和最高检部署要求,四级检察院按照新的职能配置有序运行。2021年,最高检印发《关于进一步规范检察办案机构设置的通知》,巩固深化内设机构改革,对省、市两级检察院刑事检察,民事、行政、公益诉讼检察,未成年人检察,申诉控告检察机构等整合设置作出进一步规范。各级检察院综合考虑业务类型、工作模式、监督对象、诉讼阶段的相似性、关联性以及案件数量等因素,遵循司法办案规律,进一步统一规范办案机构设置,统筹加强办案组织建设。内设机构改革后,检察机关内部工作关系更加纵横统一、衔接顺畅,最高检监督办案机构一律称为“厅”,省级以下检察院监督办案机构一律称为“部”。伴随着改革深入落实,刑事检察专业化分工加强,民事检察办案质量提高,行政检察持续做实,公益诉讼检察有序拓展,检察权运行质效得到有效提升。
(四)深化行政检察监督制度建设
保障公民权利是行政检察监督的根本价值所在。但是行政争议的纷繁复杂性,以及行政复议、行政诉讼等解决行政争议的制度、机制和程序的专业性,又对行政检察监督形成了较大的挑战。一段时期以来,行政诉讼经年反复、争议实体问题始终未能进入实质审查环节的“程序空转”现象尤为突出。为进一步解决在诉讼程序终结后,当事人缺乏有效救济途径、合理诉求得不到重视和满足等问题,最高检决定创新工作模式,改革监督方式,制定《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引(试行)》,在全国检察机关常态化开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”活动,在监督人民法院公正司法、促进行政机关依法行政的同时,加强调查核实,针对行政争议产生的基础事实和申请人在诉讼中的实质诉求,综合运用抗诉、检察建议、公开听证、司法救助、释法说理等多种途径,促进行政争议得到依法、公平、有效解决。截至2022年12月,共化解行政争议超过3万件,解决了一批人民群众急难愁盼的问题。以实质性化解行政争议为牵引,推动行政诉讼监督全面履职。2018年至2022年,全国检察机关共办理行政生效裁判监督案件7万余件,年均增长12%。
(五)建立健全中国特色公益诉讼检察制度
探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署,是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。党的二十大报告提出“完善公益诉讼制度”,进一步明确了公益诉讼在推进中国式现代化中的重要地位和作用。2015年7月,经全国人大常委会授权,最高检在部分地区进行了为期两年的试点。2017年修订后的民事诉讼法和行政诉讼法正式建立了这项制度。2018年3月,最高法和最高检共同发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,构建了检察公益诉讼制度的基本框架。2021年7月,最高检发布《人民检察院公益诉讼办案规则》,为办案提供全流程、体系化的规范依据;2022年5月,与最高法共同发布《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》,进一步健全完善公益诉讼机制。最高检还与相关行政机关就生态环境和资源保护、食品药品安全等领域开展公益诉讼出台协作意见,联合出台《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》,会签《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》。随着英烈保护法、安全生产法、个人信息保护法、未成年人保护法、反电信网络诈骗法、农产品质量安全法、妇女权益保障法等制订修订后写入公益诉讼检察条款,检察公益诉讼从传统的四大法定领域大幅扩展到‘4+9’,并正在形成“4+N”的开放式格局。全国29个省级人大常委会出台了关于加强检察机关公益诉讼检察工作的专项决定,27个省级党委、政府或“两办”以及许多市、县党委、人大、政府出台支持公益诉讼规范性文件,为完善公益诉讼制度贡献了地方智慧。
实践中,检察机关探索形成了“双赢多赢共赢”“诉前实现维护公益目的是最佳司法状态”“持续跟进监督”等具有鲜明公益诉讼检察特色的工作理念,圆桌会议、诉前磋商、“河湖长+检察长”、跨区域协作等一系列公益诉讼检察工作机制和制度应运而生。检察机关通过磋商、诉前检察建议等方式促进源头治理,使得绝大多数案件在诉前便解决了公益损害问题。截至2022年12月,全国检察机关共办理各类公益诉讼案件超过75万件,公益诉讼案件诉前整改率为98%以上。极少数检察建议不能落实、必须提起诉讼的,则依法提起诉讼,努力将案件办成法治教育样本,达到办理一案、警示一片、教育社会面的效果。公益诉讼检察制度优势及其监督办案成效,在世界自然保护大会和联合国湿地公约、生物多样性公约、气候变化框架公约等缔约方大会上得到国际社会高度评价。
三、依法能动融入国家治理体系和治理能力现代化
四、不断优化中国特色检察管理制度
五、未来五年检察改革展望
结 语
(课题组成员依次为:陈卫东、程雷、孙皓、高童非、杜磊、聂友伦、曲育铮)
1947年1月生,1982年1月于吉林大学法律系本科毕业到检察机关工作,先后任书记员、助理检察员、检察员、副处长、处长;1991年5月起任最高人民检察院刑事检察厅副厅长......
丛书总主编: 赵晓耕,法学博士,中国人民大学法学院、中国人民大学刑事法律科学研究中心教授,博士生导师,中......
出版年:2022年 8月